Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) phù hợp với nhu cầu phát triển xã hội có ý nghĩa quan trọng nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Chất lượng và khả năng áp dụng văn bản trên thực tế phụ thuộc rất nhiều vào việc tuân thủ chặt chẽ quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL. Một trong những khâu cơ bản của quy trình đó là hoạt động thẩm định, thẩm tra các dự thảo VBQPPL. Bài viết nêu một số vấn đề về hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL.

1. Khái niệm hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 

Từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (Luật BHVBQPPL) ra đời thay thế cho các đạo luật trước đó (Luật BHVBQPPL năm 1996; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL năm 2002), hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL chính thức trở thành công đoạn quan trọng và cần thiết trong quá trình lập pháp, lập quy. Cơ chế thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL được quy định trong Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 ban hành quy chế thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL; Luật BHVBQPPL năm 2008; Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/03/2009 Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật BHVBQPPL.

Theo Từ điển Luật học do Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp biên soạn thì: “Thẩm định có nghĩa là việc xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận mang tính pháp lý bằng văn bản về một vấn đề nào đó. Hoạt động này do tổ chức hoặc cá nhân có chuyên môn, nghiệp vụ thực hiện… Việc thẩm định có thể tiến hành với nhiều đối tượng khác nhau như thẩm định dự án, thẩm định báo cáo, thẩm định hồ sơ, thẩm định dự thảo VBQPPL” [1].

Như vậy, thẩm định trước hết là hoạt động của một chủ thể nhằm kiểm tra, đánh giá văn bản theo những tiêu chí nhất định. Tính đúng đắn của văn bản được nhìn nhận dưới những góc độ khác nhau, tuỳ thuộc vào loại, tính chất của văn bản. Nhưng tựu trung lại, bất kỳ một văn bản nào chỉ được coi là tiến gần đến chân lý nếu nó phản ánh một cách chân thực hiện thực khách quan. Xét về bản chất, thẩm định là việc kiểm tra trước nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những sai phạm có thể có trong dự thảo. Quy chế thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL ban hành kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ tại Điều 1 quy định: “Thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL (sau đây gọi chung là dự án, dự thảo) là hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức của dự án, dự thảo nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật”.

Tóm lại, thẩm định dự thảo VBQPPL là hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức, kỹ thuật soạn thảo đối với dự thảo VBQPPL theo nội dung, trình tự, thủ tục do luật định nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất và đồng bộ của VBQPPL trong hệ thống pháp luật. Thẩm định dự thảo VBQPPL là khâu bắt buộc trong quy trình soạn thảo, ban hành VBQPPL. Hoạt động này do cơ quan chuyên môn về tư pháp có thẩm quyền tiến hành nhằm đánh giá toàn diện, khách quan và chính xác dự thảo VBQPPL trước khi ban hành, phê duyệt và trình cơ quan có thẩm quyền ban hành, phê chuẩn.

Cũng như thẩm định, thẩm tra cũng là một hoạt động có mục đích và nội dung tương tự. Từ điển Luật học năm 1999 giải thích như sau: “Thẩm tra là việc xem xét lại kỹ lưỡng dự án luật, pháp lệnh do Hội đồng Dân tộc, Ủy ban Pháp luật hoặc một Ủy ban hữu quan của Quốc hội hay một Ủy ban lâm thời được Quốc hội chỉ định tiến hành trước khi trình Ủy ban thường vụ Quốc hội. Cơ quan thẩm tra xem xét cả về hình thức và nội dung nhưng tập trung vào xem xét sự phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp, đối tượng, nội dung, phạm vi và tính khả thi của dự án” [2]

Như vậy, thẩm định, thẩm tra đều là những hoạt động xem xét, đánh giá góp phần hoàn thiện nội dung, hình thức dự thảo. Mặc dù có một số điểm tương đồng với những hoạt động được tiến hành với mục đích kiểm tra trước văn bản, song có thể phân biệt thẩm định, thẩm tra qua những đặc trưng về: chủ thể, đối tượng, nội dung, tính chất và vị trí, vai trò của hai hoạt động này trong quá trình xây dựng VBQPPL. Để đánh giá nội dung và để việc ban hành VBQPPL có hiệu quả, điều quan trọng là các hoạt động thẩm định, thẩm tra phải được đánh giá, kiểm tra, xem xét khách quan và kết quả của nó phải được sử dụng như một văn bản có giá trị pháp lý. Có nghĩa là kết quả thẩm định, thẩm tra phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét toàn diện và có hiệu lực bắt buộc đối với đối tượng thẩm định, thẩm tra. Điểm chung lớn nhất của thẩm định, thẩm tra là xem xét, đánh giá những quy định mang tính chủ quan do một cơ quan có thẩm quyền ban hành trên cơ sở những yếu tố khách quan như: quy luật của sự vận động xã hội, tính thống nhất của hệ thống pháp luật, cơ chế điều chỉnh pháp luật… Nếu các quy định đó là tiến bộ, phù hợp với yêu cầu thực tiễn sẽ thúc đẩy sự phát triển của đất nước. Ngược lại, nếu các quy định đó không dựa trên thực tiễn sẽ trở thành lực cản, thậm chí đẩy lùi sự phát triển xã hội và quản lý nhà nước.

2. Giá trị pháp lý và ý nghĩa của hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật  

Thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL có ý nghĩa là căn cứ, cơ sở chuẩn mực cho mối quan hệ giữa chủ thể ban hành VBQPPL với đối tượng thực hiện văn bản đó. Nếu không có hoạt động này thì đối tượng ban hành sẽ khó tiếp nhận được những thông tin khách quan về tính hợp hiến, hợp pháp, khả thi của dự thảo văn bản. Ví dụ, cùng một nội dung mà nghị định của Chính phủ quy định khác so với luật hoặc pháp lệnh, các điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia ký kết hoặc gia nhập thì giá trị pháp lý của dự thảo đó trên thực tế không có khả năng thực hiện. Với tư cách là những đánh giá, xem xét và đưa ra nhận xét nên ý nghĩa của thẩm định, thẩm tra là định hướng, chỉ dẫn và cung cấp các thông tin cần thiết cho chủ thể ban hành dự thảo. Ngoài ra, thẩm định, thẩm tra còn có ý nghĩa làm cho mối quan hệ giữa chủ thể soạn thảo với chủ thể ký (cơ quan có thẩm quyền ký, công bố) nắm được cách thức, trình tự thực hiện các dự thảo đó sau khi được ban hành.

Bên cạnh đó, thẩm định, thẩm tra còn có ý nghĩa làm giảm bớt sự căng thẳng giữa các ý kiến khác nhau của các cơ quan khi giải quyết những vấn đề có tính chất liên ngành bằng cách cung cấp những thông tin cần thiết và thiết kế lại một hoặc nhiều vấn đề còn có ý kiến khác nhau, đồng thời có thể giảm bớt chi phí về thời gian và vật chất cho việc soạn thảo và hướng dẫn thi hành các văn bản khi được thông qua và có hiệu lực. Kinh nghiệm trong những năm qua cho thấy, các cơ quan ban hành VBQPPL có thể cải thiện được kết quả xây dựng pháp luật nhờ một quy trình thẩm định, thẩm tra tương đối khoa học, góp phần chỉnh lý, hoàn thiện các dự thảo văn bản. Chất lượng thẩm định, thẩm tra dự thảo có tác động mạnh đến trình độ xây dựng pháp luật, quy mô của việc thực hiện pháp luật. Ngược lại, nếu thẩm định, thẩm tra không chuẩn xác có thể làm “nản lòng” chủ thể soạn thảo, ban hành và kết quả là dự thảo đó sẽ gây thiệt hại cho xã hội. Mặt khác, nếu thẩm định, thẩm tra hời hợt không nắm bắt, tuân thủ các quy định của pháp luật và không có nghiệp vụ sẽ làm cho các chủ thể mất tin tưởng và tốn kém nhiều sức lực, thời gian để giải quyết những mâu thuẫn, không thống nhất trong hệ thống pháp luật hiện hành.

Thông qua hoạt động thẩm định, thẩm tra của cơ quan, người có thẩm quyền giúp đánh giá những mặt được, chưa được của dự thảo, từ đó đề xuất những biện pháp thích hợp để nâng cao chất lượng dự thảo. Chẳng hạn, khi tiến hành xây dựng VBQPPL trong tình trạng nước ta còn có hiện tượng giao các dự thảo cho các bộ, ngành chủ trì nội dung thì việc xem xét, đánh giá theo một quy trình nhất định nhằm đảm bảo chất lượng là việc làm không thể thiếu được. Thông thường, việc xây dựng dự thảo đôi khi chỉ khai thác những mặt có lợi cho ngành, lĩnh vực, địa phương mình mà khó có cái nhìn tổng thể. Do đó, điều quan trọng là từ những ý tưởng ban đầu ấy, nhiệm vụ của người làm công tác thẩm định là nâng cấp, bổ sung, hoàn thiện để làm cho các ý tưởng đó trở thành phổ biến, bảo đảm lợi ích chung của đất nước.

Ngoài ra, thẩm định, thẩm tra còn mang một số giá trị sau: thứ nhất, buộc chủ thể soạn thảo hoặc ban hành dự thảo phải tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định; thứ hai, có quyền phủ quyết một phần hoặc toàn bộ nội dung của dự thảo; thứ ba, đưa ra kiến nghị, đề nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định và tạo ra cơ chế phối hợp giải quyết công việc có tính chất liên ngành giữa chủ thể soạn thảo hoặc ban hành dự thảo với cơ quan, tổ chức hữu quan; thứ tư, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền bãi bỏ, đình chỉ việc thi hành hoặc ban hành mới dự thảo. Như vậy, ngoài giá trị là xem xét, kiểm tra (đôi khi là tư vấn) hoạt động thẩm định, thẩm tra còn tạo ra một cơ chế bắt buộc các chủ thể phải thực hiện ý kiến của các cơ quan thẩm định. Tuy nhiên, ở nước ta giá trị pháp lý này còn bị coi nhẹ. Ở một số nước, vai trò thẩm định không chỉ dừng lại ở xem xét, kiến nghị mà chủ thể thẩm định còn có thể đưa các dự thảo ra trước công luận (báo chí) hoặc đề nghị xem xét dự thảo trước Tòa Hành chính (Pháp và một số bang của CHLB Đức) hoặc Chính phủ trao thẩm quyền đình chỉ cho cơ quan thẩm định và thông báo lại cho cơ quan có thẩm quyền đình chỉ, hủy bỏ văn bản đó.

3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật  

Thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL là một hoạt động có ý nghĩa quan trọng và là khâu không thể thiếu trong quy trình soạn thảo VBQPPL. Thực tiễn ở Việt Nam từ khi có Luật BHVBQPPL năm 1996 cho đến Luật BHVBQPPL năm 2008, hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL đã có chuyển biến về chất, góp phần nâng cao hiệu quả công tác xây dựng pháp luật, đồng thời đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL cũng bộc lộ một số hạn chế như: thời hạn thẩm định, thẩm tra kéo dài; nội dung thẩm định, thẩm tra còn nặng về hình thức, thiếu các biện pháp khảo sát rộng rãi; chất lượng văn bản thẩm định đôi khi chưa đáp ứng những yêu cầu, đòi hỏi đặt ra. Thực tế này xuất phát từ nhiều nguyên nhân như: chưa xác định được một cơ chế thẩm định, thẩm tra thực sự hợp lý và hiệu quả; một số quy định của pháp luật về hoạt động này còn mang tính nguyên tắc, thiếu tính cụ thể; việc tổ chức thẩm định, thẩm tra còn chưa kịp thời; đội ngũ cán bộ công chức thực hiện công tác này còn thiếu về số lượng và bất cập về chất lượng; sự phối hợp giữa các cơ quan trong quá trình tiến hành thẩm định, thẩm tra còn chưa chặt chẽ; một số điều kiện đảm bảo cần thiết đối với hoạt động thẩm định, thẩm tra còn hạn chế, bất cập.

Để nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL cần thực hiện một số giải pháp sau:

Thứ nhất, nâng cao chất lượng của dự thảo và hồ sơ gửi thẩm định, thẩm tra

Cơ quan soạn thảo VBQPPL là cơ quan khởi động sáng kiến xây dựng pháp luật và đóng vai trò hết sức quan trọng trong quy trình lập pháp, lập quy. Việc nâng cao chất lượng dự thảo và rút ngắn thời gian chuẩn bị phần nhiều phụ thuộc vào cơ quan này. Hoạt động thẩm định, thẩm tra sẽ thuận lợi hơn nếu hồ sơ trình dự thảo VBQPPL đáp ứng được yêu cầu về hình thức, nội dung. Nếu một dự thảo không tốt về mặt nội dung thì cơ quan tiến hành thẩm định, thẩm tra sẽ  mất nhiều thời gian để nêu vấn đề, lập luận trong báo cáo thẩm định, thẩm tra và có thể bỏ sót những nội dung khác. Ngược lại, nếu một dự thảo tốt về nội dung nhưng kỹ thuật soạn thảo không bảo đảm cũng làm cơ quan thẩm định phải mất thời gian góp ý những vấn đề có tính chất kỹ thuật thay vì tập trung vào nội dung thẩm định chính. Vì vậy, trước khi chuẩn bị trình Chính phủ, gửi Bộ Tư pháp thẩm định dự thảo VBQPPL, cần tham khảo ý kiến rộng rãi công chúng.

Thứ hai, tiếp tục hoàn thiện pháp luật liên quan đến hoạt động thẩm định, thẩm tra VBQPPL

Hiện nay, hệ thống pháp luật về hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL đã tương đối đồng bộ. Tuy nhiên, thực tế việc thực hiện những quy định này còn gặp những khó khăn làm ảnh hưởng đến chất lượng văn bản thẩm định. Vì vậy, cần tiếp tục sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật liên quan đến vấn đề này như: làm rõ giá trị pháp lý của hoạt động, văn bản thẩm định; mối quan hệ giữa Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ và cơ quan soạn thảo trong việc thẩm định. Các dự thảo VBQPPL khi trình Chính phủ hoặc để Chính phủ cho ý kiến nhất thiết phải có ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp; Chính phủ chỉ xem xét, quyết định thông qua hoặc cho ý kiến về một văn bản khi đã có ý kiến thẩm định. Chỉ có như vậy mới nâng cao trách nhiệm không chỉ của cơ quan soạn thảo mà còn của cả Bộ Tư pháp đối với hoạt động quan trọng này. Để nâng cao giá trị của thẩm định, cần quy định rõ trách nhiệm của Bộ Tư pháp phối hợp với Văn phòng Chính phủ xem xét, đánh giá một dự án, dự thảo có đáp ứng yêu cầu để trình Chính phủ hay không; quy định trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc nghiên cứu tiếp thu ý kiến thẩm định. Bên cạnh đó, cần có cơ chế để cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định báo cáo trước tập thể Chính phủ nếu có ý kiến khác nhau giữa hai cơ quan này. Báo cáo thẩm định về dự thảo VBQPPL (luật, pháp lệnh) cần được gửi đến các cơ quan của Quốc hội xem xét, nghiên cứu trước khi tiến hành thẩm tra một dự thảo theo sự phân công.

Thứ ba, tăng cường sự phối hợp, tham gia soạn thảo văn bản phục vụ cho công tác thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL

Theo quy định của pháp luật, cơ quan thẩm định phải bố trí chuyên viên tham gia vào việc chuẩn bị dự thảo làm cơ sở cho việc thẩm định. Tuy nhiên, có ý kiến cho rằng, khi cơ quan thẩm định tham gia vào quá trình soạn thảo, Ban soạn thảo, sẽ làm mất đi tính khách quan, độc lập tương đối của ý kiến thẩm định. Nhưng xét tổng thể vẫn cần phải tăng cường sự phối hợp, tham gia soạn thảo văn bản phục vụ cho hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL vì: (i) mục đích cuối cùng và cao nhất của cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan thẩm định là có một dự thảo tốt, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ và có tính khả thi. Hoàn toàn không có sự đối lập lợi ích của các cơ quan này cho dù chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn có thể khác nhau; (ii) nguyên tắc tổ chức, hoạt động của các cơ quan nhà nước là vừa có sự phân công, phân nhiệm rõ ràng vừa có sự liên kết, phối hợp chặt chẽ, hỗ trợ, giúp đỡ nhau hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mỗi loại cơ quan; (iii) việc tham gia ngay từ đầu của cơ quan thẩm định vào quá trình soạn thảo không chỉ giúp cho việc soạn thảo dự thảo bảo đảm chất lượng, tiến độ mà quá trình này cũng đồng thời là sự chuẩn bị chủ động, tích cực cho việc thẩm định chính thức.

Cũng như cơ quan thẩm định, sự phối kết hợp giữa cơ quan thẩm tra và cơ quan chủ trì soạn thảo trong quá trình soạn thảo dự án, dự thảo VBQPPL có vai trò quan trọng nhằm nâng cao chất lượng dự thảo văn bản. Vai trò của cơ quan thẩm tra trước hết là người “gác cửa” cho Quốc hội về chính sách pháp luật, kỹ thuật và các yêu cầu khác để bảo đảm dự án đủ điều kiện trình Quốc hội thông qua. Thực tiễn ở Việt Nam luôn có sự kết hợp chặt chẽ giữa các cơ quan tham gia quy trình xây dựng luật. Vì vậy, cơ quan thẩm tra nên nhập cuộc ngay từ đầu để khi trình Quốc hội đỡ mất thời gian và chủ yếu tập trung giải quyết những vấn đề, chính sách còn nhiều ý kiến khác nhau. Những ý kiến sát thực của cơ quan thẩm tra mà cơ quan soạn thảo tiếp thu, chỉnh lý ngay trước khi trình Quốc hội sẽ góp phần hoàn thiện dự án; tạo điều kiện rút ngắn thời gian xem xét của Quốc hội mà không làm giảm vai trò, đóng góp thiết thực của cơ quan thẩm tra.

Thứ tư, củng cố và tăng cường chất lượng thẩm định, thẩm tra VBQPPL

Hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL có vai trò rất quan trọng trong việc bảo đảm chất lượng của văn bản pháp luật. Tuy nhiên, đến lượt mình, chất lượng công tác thẩm định, thẩm tra lại phụ thuộc vào nhiều yếu tố khách quan, chủ quan. Chất lượng thẩm định, thẩm tra không phải lúc nào cũng đáp ứng được yêu cầu nên có một số văn bản ở cấp độ cao như luật, pháp lệnh vừa mới ban hành đã phải đặt ra vấn đề sửa đổi, bổ sung. Để khắc phục tình trạng này, cần tổ chức lại hoạt động thẩm định của Bộ Tư pháp; nghiên cứu việc thành lập Hội đồng Quốc gia về thẩm định dự thảo VBQPPL; tăng cường các cơ quan thẩm tra của Quốc hội; có cơ chế thu hút sự tham gia của các tổ chức xã hội, các công ty luật và các nhà chuyên môn, nhà khoa học vào công tác này. Qua đó, kết quả thẩm định, thẩm tra sẽ bảo đảm tính khách quan, độc lập, khoa học, có sức thuyết phục cao và là tài liệu bắt buộc trong hồ sơ trình dự thảo VBQPPL.

Hiện nay, tính dự báo của các nhà hoạch định chính sách và thẩm định văn bản còn yếu nên việc xây dựng và thẩm định các VBQPPL đòi hỏi không những phải theo kịp với thực tế cuộc sống đang diễn ra mà phải dự báo được tình hình để trong khoảng thời gian nhất định, khi thực tiễn thay đổi nhưng VBQPPL vẫn có thể đáp ứng được nhu cầu. Để làm được điều này cần nâng cao chất lượng cán bộ làm công tác thẩm định, thẩm tra. Trình độ cán bộ quyết định chất lượng của văn bản thẩm định, thẩm tra. Vì vậy, muốn nâng cao chất lượng văn bản thẩm định, thẩm tra thì yếu tố đầu tiên là phải có đủ cán bộ nắm vững kiến thức chuyên ngành luật và các ngành khác.

Một VBQPPL được coi là có chất lượng khi nội dung phù hợp với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, phù hợp với nguyện vọng và lợi ích của nhân dân lao động; có nội dung hợp pháp, được ban hành đúng thẩm quyền, hình thức và thủ tục; phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội tại thời điểm văn bản ra đời; có tính dự báo; kỹ thuật lập pháp cao. Trên thực tế, không phải tất cả các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đều ban hành những VBQPPL đáp ứng được các tiêu chuẩn trên. Bởi lẽ, xây dựng và ban hành VBQPPL là hoạt động phức tạp, mang tính sáng tạo cao, đòi hỏi phải đầu tư nhiều thời gian, kinh phí và nhất là cán bộ phải có trình độ chuyên môn, nghiệp vụ cao về soạn thảo văn bản trong khi đó đối tượng điều chỉnh của pháp luật lại luôn biến đổi. Thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL là một giai đoạn trong quy trình xây dựng VBQPPL mang tính chất tiền kiểm định, với mục đích khắc phục những hạn chế, bất cập trong dự thảo nhằm nâng cao chất lượng dự thảo VBQPPL trước khi trình Chính phủ xem xét và Quốc hội phê chuẩn. Do vậy, hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL là một vấn đề quan trọng cần được nghiên cứu chuyên sâu hơn nhằm phục vụ cho công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam./.